近期，中央審議的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》細(xì)化實化了鄉(xiāng)村振興的工作重點和政策措施，部署若干重大工程、重大計劃、重大行動，形成了今后5年落實中央一號文件的政策框架。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已成為新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的必然要求。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須因地制宜，貫徹新發(fā)展理念，堅持發(fā)揮法治引領(lǐng)，建立健全相關(guān)機制和制度。

鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分是新時代“三農(nóng)”問題的癥結(jié)所在

新時代“三農(nóng)”工作已取得了突出成就，但仍然面臨著鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分這一關(guān)鍵問題。事實上，鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的同時也包含了發(fā)展不充分，這主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、不同鄉(xiāng)村之間以及鄉(xiāng)村內(nèi)部等，在主體、要素、權(quán)利、發(fā)展等方面面臨的配置不均、發(fā)展失衡問題。鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分集中體現(xiàn)為：

一是農(nóng)村市場化發(fā)展程度不高。農(nóng)村市場化離不開主體市場和要素市場化。黨的十八大以來，中央采取了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等多項重大舉措，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。但許多改革尚在封閉試點過程中，并且城鄉(xiāng)二元發(fā)展的體制機制障礙也仍然在一定程度上存在。

二是公平的收益分享機制有待完善。一方面，我國農(nóng)村地區(qū)實際情況千差萬別，許多農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，增收渠道有限，財產(chǎn)性收入仍然不高，非農(nóng)化、空心化等問題較為突出；另一方面，受制于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法缺位等因素，鄉(xiāng)村范圍內(nèi)公平的收益分享機制建設(shè)相對滯后。

三是基層社會治理存在一定障礙。部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在基層黨建滯后、黨組織發(fā)展無力、部分黨員干部懶政等較為突出的問題；部分地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間關(guān)系不清、職責(zé)不明，部分地方社會治理參與性、有效性不高，與“共建共治共享的社會治理格局”要求存在較大差距。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)注重法治引領(lǐng)

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)村平衡發(fā)展為思路，堅持法治引領(lǐng)。這意味著我們在全面推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作中應(yīng)當(dāng)堅持五個必須：一是必須將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略納入法治軌道?！霸谡麄€改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式”，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。二是必須提升法治意識和善于運用法治思維的能力。“三農(nóng)”問題既關(guān)系到集體所有制發(fā)展、國家和社會穩(wěn)定，更關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。必須提升農(nóng)民群眾關(guān)心和依法保護個體權(quán)利、集體權(quán)利的意識；政府部門及其工作人員、鄉(xiāng)村自治組織及其成員“要善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題”。三是必須堅持法治的同時注重其他治理方式的協(xié)同運用。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅需要充分發(fā)揮法治優(yōu)勢，更需要在法治軌道上實現(xiàn)自治、法治、德治的有機整合。四是必須形成科學(xué)的法治理念指導(dǎo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須貫徹好新發(fā)展理念，并將新發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為科學(xué)的法治理念，有效指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。五是必須建立法治引領(lǐng)的實施路徑。這就需要著力破解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的重大障礙，建立主要法律制度，構(gòu)建核心法律機制，采取“頂層設(shè)計與基層探索”的方式，著力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)建立完善的制度體系

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)貫徹新發(fā)展理念，樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計、多規(guī)合一理念，著力建立起完善的制度體系。可考慮在《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的基礎(chǔ)上出臺相關(guān)規(guī)定，進一步明確規(guī)定鄉(xiāng)村振興的主要制度構(gòu)成及其框架體系，明確鄉(xiāng)村振興中的重要主體、職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、體制機制、主要制度等內(nèi)容，并建立起鞏固和完善農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制、深化農(nóng)村土地制度改革、建立綠色發(fā)展制度體系、形成常態(tài)化的鄉(xiāng)村發(fā)展支持保護制度。

一是鞏固和完善農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度。這就需要清晰認(rèn)識“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制的優(yōu)勢，堅持“統(tǒng)”與“分”的協(xié)同推進；完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，完善承包地確權(quán)登記頒證制度，實現(xiàn)承包土地信息聯(lián)通共享，平等保護土地經(jīng)營權(quán)。

二是深化農(nóng)村土地制度改革。這就需要加強農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”、集體建設(shè)用地制度等農(nóng)村土地制度改革的研究與實踐，并在此基礎(chǔ)上完善農(nóng)村土地法律制度。同時，按照農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)與土地資源管理權(quán)相對分離的思路，加強農(nóng)村土地監(jiān)管制度建設(shè)。

三是建立綠色發(fā)展制度體系。實現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展需要建立綠色發(fā)展制度體系，建立健全金融、財稅、環(huán)境、資源、能源等方面不同效力層級的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件。

四是形成常態(tài)化的鄉(xiāng)村發(fā)展支持保護制度。鄉(xiāng)村發(fā)展支持保護制度的核心領(lǐng)域集中在農(nóng)業(yè)、人才、公共服務(wù)三方面，需要適時推進相關(guān)支持措施。在實施中，中央和各級地方政府應(yīng)當(dāng)將人才培育與發(fā)展、農(nóng)業(yè)支持保護、基本公共服務(wù)均等化作為鄉(xiāng)村振興工作的重點支持方面。